新书首发|张成福:中国政府治理改革与创新的七大成就
【文末赠书】留言参与赠书活动，即有机会获得《公共管理学（第三版）》赠书1本。
张成福 党秀云 著
中国人民大学出版社
2020年12月
本书以国家治理体系和治理能力现代化为背景，围绕政府治理现代化这一核心主题，对当代公共管理的一系列重大理论问题和现实问题展开研究和论述，在系统阐述公共管理学科主要理论的同时，充分反映了当前中国政府改革与创新的成就和经验。与上一版相比，本书增加了“公共管理的价值”“公共管理的环境”“公共部门知识管理”三章，重写了“数字政府”“公共管理中的责任”“公共管理现代化”等章节，并对其他章节进行了较大幅度的修订，充分反映了公共管理学科理论与实践的新发展，经济全球化、数字革命、知识经济、创新管理等前沿问题均在相关章节中得到了深入的分析和探讨。
党秀云，中央民族大学管理学院教授、博士生导师，兼任北京市志愿服务发展研究会理事、中国志愿服务联合会专家组成员。主要研究领域为公共治理、公共服务改革与创新、志愿服务、基层社会治理创新等。先后主持国家社科基金重点项目、北京市哲学社会科学规划项目及其他省部级科研项目多个。出版《公共管理学》《民族地区公共服务体系创新研究》等著作多部，发表学术论文数十篇。
中国政府治理改革与创新的七大成就
文 | 张成福中国政府治理改革与创新的主要成就
从严格意义上讲，中国政府治理改革是在中国社会整体转型的背景下进行的，改革所涉及的范围和内容，已远远超出传统意义上政府行政的范围，涉及政府与社会的方方面面，其改革范围之广、幅度和力度之大、涉及的议题之多，已远远超出其他国家行政改革的范畴。改革开放以来，中国共产党和政府以极大的自我革命和创新精神，坚定不移推动政府治理的变革，一种具有中国特色、不同于传统的、新的政府治理典范正在形成和显现，中国社会的整体性进步，便是这种新治理典范绩效的最好证明。具体而言，中国政府治理创新的主要成就（或者新典范的主要特质）在于以下几个方面：
政府治理的主导价值再确认：以人民为中心的政府治理宪法明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”一切国家机关及其工作人员都是人民的公仆，这便是中国国家的立国精神和价值所在。改革开放以来，政府治理唯一不变的便是对这种主导价值的确认、强化和发展。早在20世纪50年代，邓小平就明确指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”（邓小平，1994，218）党和政府是人民实现其利益的工具，明确指明了政府存在的价值便在于人民价值的创造。正是在这个意义上，邓小平强调衡量政府治理好与坏的标准最终要看人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应。以人民主体为根本，邓小平认为国家和政府治理改革的目的在于废除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民的积极性。“三个代表”重要思想以及科学发展观也是以人民的主体性为其核心的。十八大以来，党和政府确立了以人民为中心的发展观，以人民为中心的发展观既是指导经济和社会持续健康发展的科学发展观，又是政府治理实践的核心价值观，正如习近平总书记所讲的：“中国共产党及其领导的国家是代表最广大人民根本利益的，其一切理论和路线方针政策，其一切工作部署和工作安排，都应该来自人民，都应该为人民利益而制定和实施”（习近平，2017，295），并再次重申“坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”（习近平，2017，40）。以人民为中心的政府治理，既是中国特色社会主义政府治理的本质特征，也是中国政府改革与发展的力量所在。
发展与变革导向的政府治理：政府治理重心的转移
改革开放以来，中国政府面对不断变化的国际和国内环境以及各种矛盾和挑战，积极主动调整和改变自己的工作重心，形成了以变革和发展为导向的现实主义的治理风格。中国社会的转型，固然是政府与社会双向推动的结果，但政府在整个社会的变革和发展中发挥着积极、主导、催化、推动的作用，展现了创造发展和变革环境、促进经济和社会发展的能力。
具体而言，中国政府在社会转型和发展中扮演了多重积极的角色：第一，经济和社会变革的代理人。中国社会经济和其他领域的变革，均是有计划的变革，而政府始终是变革规划的设计者和推动者。第二，发展共识的建立者和领导者。改革开放开始，面对生存和发展的压力和挑战，中国政府从政治现实主义出发，确立了发展是第一要务，发展是硬道理，发展是一切问题的解决之道这一基本共识，并积极创新发展的理念，领导和指导经济和社会事业的发展。第三，制度规则的制定者。经济和社会的发展前提是建立有助于促进经济和社会发展的基本条件，即法律制度和规则，所谓有良法则有良治。改革开放以来，适应市场经济和社会的发展变化，中国已经建立起了基本适应社会主义市场经济和社会发展的法律法规体系，政府在其中则扮演了程序领导者（procedure leader）的积极角色。第四，发展战略和规划的制定者与执行者。政府通过国民经济和发展规划以及各个领域的专门发展战略和规划，引领经济和社会的发展，使发展更具前瞻性、系统性和协调性。第五，公共产品和服务的生产者与提供者。在大量公共产品和服务（如公共安全、基础设施以及基础性公共服务）领域，政府不仅仅是直接的投资者，而且是直接的生产者和提供者，这不仅为经济和社会的发展创造了良好的条件，也直接促进了经济的发展，增进了民生，保障了公民的基本权益。生产力的巨大进步，综合国力的提升，国民生活水平的提高，实际上与政府的积极作用密不可分。市场化改革和亲市场的政府治理
市场化改革，即承认和保护个人和企业对经济利益的追求，重视市场的作用，发挥市场在资源配置过程中的决定性作用，是中国改革的主要实践。中国政府改革也是沿着如何建立起与社会主义市场经济相适应的政府治理体制这一主线来进行的，政府与市场关系的变革是核心，这突出地表现为政府职能的调整。通过政府治理改革与创新，政府职能体系不断优化，基本上建立了与市场经济体制相适应的职能体系，建立了亲市场的政府治理。
这主要表现在：第一，明确了政府职能转变的基本方向，即政府职能转向创造良好的发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义，既发挥我国社会主义政治制度的优势，又能运用市场激发经济的活力。第二，初步解决了政府职能的错位问题。市场在资源配置过程中的作用得到了体现；推动了市场的开放和公平的准入；放开市场价格，价格关系得到初步理顺，使得价格能够真实反映市场需求，重视价格机制对市场的调节作用。第三，政府职能实现的方式发生了转变。对经济社会事务的治理从传统的行政命令、直接干预转变为经济手段和宏观控制，发挥国家发展规划的战略导向作用，综合运用财政、税收、投资、金融等政策手段促进发展方式的转变。第四，适应社会主要矛盾的变化。政府职能的重点领域逐步转向为全体人民提供统一、均等的公共服务。当然，政府职能的转变充满了各种矛盾和冲突，这一转变过程刚刚开始。政府与市场的关系永远是动态的、非均衡的。权力结构的调整与分权：协同的治理
政府治理，并不是政府单方面行使权力的过程，而是政府与企业、政府与社会、中央与地方之间有机互动和相互作用的过程。国家的优良治理和社会的有效治理是建立在负责任的政府、有活力的企业、有生命力的社会组织三者协作关系之上的。中国传统治理模式最显著的特征在于高度的集权，其弊端在于抑制国家、地方、企业、社会的积极性、创造性，最终导致国家缺乏活力，缺乏效率。中国社会的变革，正是从农村开始，下放权力，使农民有了经营自主权，极大调动了广大农民的积极性。解放生产力，调整权力结构，实行分权化改革始终是中国政府治理变革的主线之一。中国政府治理改革与创新的成果之一便是通过权力结构的调整，形成了一个分权协同治理的基本格局。具体而言：第一，赋权企业。改变了传统的政府直接管理国有企业的方式，推进政企分开，实现了所有权和经营权的分离，确立了国有企业在社会主义市场经济中的主体地位。企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。同时，从战略上调整国有经济布局和结构，进行了国有大型企业的股份制和公司制改造，逐步建立起了同社会主义市场经济相适应的国有资产监督和管理体系，使得国有经济取得了较快发展，也大大增强了国有企业的市场竞争力。第二，赋权社会。坚持政事分开、管办分离的原则，积极推进事业单位的分类改革，激发了事业单位的活力。承认社会组织作为社会治理主体之一的地位，通过政府购买服务的方式，积极促进社会组织健康发展。第三，赋权地方政府。通过经济性和行政性分权，特别是财政分权，使得地方政府支出占政府全部支出的85%，极大地调动了地方政府发展的积极性，也调动了地方政府推动改革的积极性。分权化改革的另一个积极效应在于，在分权治理的框架下，中央政府通过地方局部地区的政策创新试验，探索和总结了经验，然后达成共识，在更大范围和全国推广，这不仅仅有利于政府政策创新能力的提升，而且大大降低了改革过程中可能出现的诸多不确定性和风险。权力结构的调整，最终涉及的是多元利益格局的调整，权力分享、权力下放所产生的利益共享，恰恰为社会发展提供了正当的诱因，最终有利于形成权力共享、利益共享、责任共担、风险共受的协同治理格局。政府机构调整与趋向整体性的政府治理和服务
政府机构是政府履行职能的载体，完整统一、事权确实、协调一致、精简效能的政府组织框架是政府机构良好运行的基础。受传统政府治理模式以及诸多因素的影响，长期以来，政府组织框架存在诸多问题，如政府部门（特别是经济管理部门），仍然偏多，不仅超过了有效的控制幅度，而且增加了协调的成本；政府部门的职责交叉、职能重叠、权责不一的现象比较普遍；政策的领导与统合功能不强，出现政出多门、条块分割等现象。
是故，机构的调整与优化也始终伴随着政府治理改革与创新，政府组织框架日益合理，这主要表现在：第一，从单纯调整改革政府机构到统筹改革和调整党政群机构设置，其结果在于强化了党的全面领导，强化了政策的领导和统合功能，维护了政令的统一；第二，政府机构和人员膨胀、政府规模扩大的趋势得到了有效控制，政府机构和人员日趋精简，更符合经济运行的原则；第三，大部制框架的确立，使得政府事权更加统一，改变了传统上部门林立、职责不清和交叉、多头管理、多头执法的状况；第四，建立了决策、执行、监督既相互协调又相互制约的政府组织权力运行机制；第五，进行跨机关政府整合服务，随着地方服务大厅、行政审批服务中心、互联网+政府服务模式的建立和推广，政府为民众提供服务的方式发生了改变，跨机关、整合性、便民化、高效率的新的服务模式已经形成。总的来看，面向社会需求和公共问题，服务社会与民众的整体性政府治理正在得到呈现。政府开放与民主参与的政府治理
政府治理体系是一个开放的系统，虽有其边界，但要维持其活力，增加治理的有效性，需保持其开放性。政府的开放也是中国政府治理改革与创新的主旋律之一。主要表现在：第一，建立政府信息公开制度，满足和落实人民的知情权，使人民成为知情的公民（informed citizens）；第二，建立政务公开制度，使政府在阳光下运作，政府的运作更加透明化，实现人民对政府权力与运作的有效监督；第三，建立民主参与决策和政策制定的制度，重大事项决策的调查研究制度、专家咨询制度、社会听证制度、多元化的民主协商制度（政治协商、政府协商、社会协商）得到确立；第四，以普遍主义为价值导向的，以公平、平等、竞争为基本特征的公职人员管理体系的建立、发展和完善；第五，城市社区居民自治以及农村村民自治制度的确立和实施，不仅使社区成为公民学习共同治理的场所，而且能够使居民由下而上地参与和投入，自发、自主、自治地解决社区存在的问题，创造社区的生机。民主参与的治理，不仅促进了政府治理的合法性，更重要的是促进了政府政策的理性，以及执行的效率。
治理方式变革与依法而治的政府治理
依法治国和法治政府是人类治理文明的共同特征。建设法治政府不仅是全面推进依法治国，建立社会主义法治国家的重要内容，亦是维护人民群众合法权益，实现社会公平正义的制度保障。通过政府治理改革与创新，法治政府的基本格局已经形成，为未来的发展奠定了坚实的基础。主要表现为：第一，建设法治国家和法治政府已经成为国家的基本方略，整个社会达成了广泛的政治共识；第二，强化了党对法治政府的领导，完善了全面依法治国的领导体制，法治政府的建设有了领导保障；第三，制定了全面推进依法行政，建设法治政府的规划和实施策略；第四，建立了适应法治政府发展需要的基本的法律法规体系，涉及规范政府组织、公职人员管理、行政行为、行政程序、行政救济等诸多方面，法律法规体系的建立和完善，使得政府权力的获取、组织、行使有了制度上的约束和保障，通过良法，促进良治；第五，在重视规范和约束政府权力的同时，更加重视公民权利和利益的维护，这主要体现在给付行政的范围不断扩大上；第六，改革行政执法体制，整合执法主体，精简执法机构，使行政执法权相对集中，推进综合执法的改革探索，在一定程度上缓解了多头执法、重复执法、乱执法等突出问题。
中国政府治理改革与创新的经验和启示
中国政府治理改革与创新的成绩是巨大的。在推进政府治理改革的过程中，既有教训，亦积累了许多成功的经验。
第一，政府治理改革与创新，是中国特色社会主义制度的自我发展和不断完善，改革与发展要坚持正确的政治方向，坚持“四个自信”。
第二，思想解放与理论创新的重要性。诚如马克思所说的：“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。”（马克思，恩格斯，2012，9）改革开放40多年的历史经验在于我们所取得的每一项重大突破和成就，均是思想解放和理论创新的产物，思想自由促进了行动的自由，最终通过自由促进发展。第三，政府改革始终倾听人民的声音，回应人民的期待，坚持问题导向，人民期待政府改什么，政府就改什么，同时要尊重人民的首创精神，吸收民间的智慧。第四，政府改革要有整体观、系统观，要具有前瞻性。政府治理联结着政治、经济、社会生活的方方面面，涉及众多关系的调整和变化，改革要获取成效，必须从整体和系统的角度考虑问题，注重不同领域改革之间的配合，不同改革政策与措施之间的相互衔接，不同时间节点之间的相互调适，从而形成改革的合力，产生改革的综摄效应。第五，改革要有正确的方法论，既要重视顶层设计和规划的引导作用，又要大胆鼓励地方政府和基层政府的创新、探索和实践。在任何时期、任何国度中，均不存在完美的制度，政府治理制度亦是如此，世界上唯一不变的事就是变，正如我们长大成人后不能再穿儿时的衣服一样，随着经济和社会的变化，政府治理亦要不断创新和改革。在中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，发展中国特色的社会主义基本方略已经确立的背景下，政府面临着更大的挑战，肩负着更大的历史责任，建立人民满意的现代化的政府治理体系，提升政府治理能力，增进政府治理效能，通过政府自身的改革和发展，推动经济社会的全面发展进步，仍是不变的主题。政府改革与创新，永远在路上，仍然是未竟的事业，其光明的前景值得期待。
本文选摘自《公共管理学（第三版）》（张成福 党秀云 著），中国人民大学出版社，2020年12月。第1章 公共管理导论1.1 公共管理的性质1.2 公共管理与私部门管理的区别1.3 公共管理学的特质1.4 公共管理的理论变迁第2章 公共管理者的角色与能力2.1 作为一般管理者的角色2.2 作为公共管理者的特殊角色2.3 公共管理者的能力2.4 公共企业家、公共企业家精神与公共管理者的创新能力第3章 公共管理的价值3.1 公共管理的价值及其重要性3.2 公共管理的核心价值3.3 公共管理价值创造和实现的过程3.4 公共管理价值创造和实现的条件第4章 公共管理的环境4.1 作为开放系统的公共管理4.2 公共管理的生态环境分析4.3 公共管理的生态关系4.4 主导公共管理变化的时代环境第5章 公共部门的角色5.1 公共部门的性质与需要5.2 市场机制、市场失灵与政府干预5.3 市场经济中政府的经济职能5.4 政府治理工具的选择5.5 政府失灵5.6 矫正政府失灵和市场失灵的策略第6章 公共部门的战略规划与管理6.1 公共部门战略管理的性质6.2 公共部门战略管理的过程6.3 公共部门的战略规划6.4 公共部门战略规划的方法与技术6.5 公共部门战略管理的问题与改进第7章 公共政策的设计、执行与评估7.1 公共政策的性质、类型与周期7.2 公共政策问题的建构7.3 公共政策规划7.4 公共政策执行7.5 公共政策评估7.6 公共政策制定的现代化第8章 公共组织管理8.1 组织的性质8.2 公共组织的特性8.3 公共组织设计与管理的一般原则8.4 传统科层组织及其困境8.5 弹性化政府的组织设计8.6 组织设计：组织学习的观点8.7 公共组织的能力与高绩效的公共组织第9章 公共组织中的领导9.1 领导与影响力系统9.2 领导权力与领导效能9.3 领导方式与领导效能9.4 权变领导理论9.5 转换型领导理论第10章 公务人力资源管理10.1 人力资源的特性10.2 现代人力资源管理的兴起10.3 人力资源管理的性质、功能和系统10.4 人力资源管理者的角色与知能10.5 公务人力资源管理的战略目标10.6 公务人力资源管理的新理念：战略性人力资源管理10.7 工作生活质量——公务人力资源管理的新策略10.8 现代公务人力资源管理发展的趋势第11章 公共预算与财务管理11.1 公共预算的性质与功能11.2 公共预算的原则11.3 政府预算制度及其评估11.4 政府会计11.5 政府财务报告11.6 政府采购管理11.7 政府审计第12章 公共服务的绩效管理12.1 绩效管理的性质与作用12.2 公共部门服务绩效评估的一般性衡量指标12.3 标杆管理与绩效管理12.4 公共部门绩效管理的问题以及改进策略第13章 公共部门知识管理13.1 知识与知识管理13.2 知识管理的基本流程13.3 知识管理的模式和框架13.4 公共部门知识管理的推动第14章 数字政府14.1 数字化社会与数字政府14.2 数据与数据治理14.3 数字化的公共服务14.4 数字政府面临的挑战第15章 公共危机管理15.1 危机的性质与影响15.2 公共危机管理与全面整合的危机管理体系15.3 公共危机管理的战略15.4 公共危机管理的阶段与政策第16章 公共管理的新策略16.1 公共服务的民营化16.2 非营利组织与公共服务16.3 公共部门的目标管理16.4 公共部门的全面质量管理16.5 公共管理的顾客导向第17章 公共管理中的责任17.1 公共管理中的责任概述17.2 行政控制与责任17.3 立法控制与责任17.4 司法控制与责任17.5 公民参与责任的维护第18章 公共管理现代化：变革与发展18.1 公共管理现代化的性质与动因18.2 现代性与公共管理现代化的结构18.3 公共管理的创新与现代化18.4 中国政府治理改革与创新
小编为读者们申请到了《公共管理学（第三版）》赠书N本，作为新年礼物，送给最想读到它的朋友们。赠书活动参与方式：在文末留言处，就中国政府治理改革与创新主题或张成福、党秀云版的《公共管理学》发表评论。小编将根据留言质量和点赞数量选出精彩评论，被选中的读者可获得新鲜出炉的《公共管理学（第三版）》赠书一本。
赠书活动截止时间为2020年12月31日上午10点整（北京时间）。